รัฐธรรมนูญนั้นโดยตัวของมันเอง ก็เป็นสถาบันประเภทหนึ่ง เพราะคำว่า Constitution กับ Institution มาจากรากศัพท์เดียวกัน ซึ่งหมายถึงกฎกติกาที่กำกับพฤติกรมของมนุษย์ (Lane: 1996) ซึ่งตามที่ศาสตราจารย์ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้ทำการวิจัยเกี่ยวกับเรื่องรัฐธรรมนูญในปี 2541-2545 อาจถือได้ว่ารัฐธรรมนูญเป็น “อภิมหาสถาบัน” หลักทางการเมืองได้ เนื่องจากเป็น “สถาบัน” ที่ใช้กำหนด “สถาบัน” อื่น ๆ ในสังคม หรือเป็นสถาบันที่ใช้เป็นบรรทัดฐานในการตีความและกำหนดกรอบของสถาบันอื่น ๆ รวมทั้งสถาบันการเมืองด้วย รัฐธรรมนูญอาจแบ่งได้เป็นสามสถานะด้วยกัน คือ รัฐธรรมนูญในฐานะ “เอกสารการเมือง” ทำหน้าที่การกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับราษฎร กำหนดหน้าที่ สิทธิ และเสรีภาพของประชาชน และกำหนดกฎเกณฑ์ กติการของสังคม รัฐธรรมนูญในฐานะ “เอกสารการบริหารการปกครอง” ทำหน้าที่กำหนดรูปแบบ บทบาทและหน้าที่ของรัฐบาล กำหนดโครงสร้างของรัฐสภาและกฎการลงคะแนนเสียงในรัฐสภา กำหนดรูปแบบและอำนาจของศาลสถิตยุติธรรม กำหนดกระบวนกาขึ้นสู่ตำแหน่งการเมืองและตำแหน่งผู้บริหารประเทศระดับสูง และกระบวนการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งเหล่านี้ และรัฐธรรมนูญในฐานะ “เอกสารทางเศรษฐกิจ” ทำหน้าที่กำหนดกฎกติกาสำหรับ นักการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ และราษฎร กำหนดนโยบายที่รัฐบาลต้องดำเนินการ นอกจากนั้นยังกำกับการกระทำของรัฐบาลและนักการเมือง เพื่อควบคุมไม่ให้รัฐบาลและนักการเมืองมีอำนาจมากเกินไป และป้องกันการใช้อำนาจในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนบุคคล หน้าที่ทุกมิติดังที่กล่าวมานี้ ทำให้เราไม่สามารถปฏิเสธได้เลยว่า รัฐธรรมนูญไม่มีบทบาทหรือส่งอิทธิพลต่อพัฒนาการของระบอบการปกครองของเลย ซึ่งระบอบการปกครองที่ประเทศส่วนใหญ่ในโลกอยากมี รวมทั้งประเทศไทยด้วยก็คือ “ระบอบประชาธิปไตย” ประเทศไทยจึงมีความพยายามในการพัฒนาประชาธิปไตยให้กลายมาเป็นระบอบการปกครองประเทศให้ได้ แต่ก่อนที่จะไปถึงเรื่องพัฒนาการประชาธิปไตยของประเทศไทย เรามาทำความเข้าใจเรื่องเกี่ยวกับ “ประชาธิปไตย” กันก่อน“ประชาธิปไตย” สามารถแบ่งออกเป็น ประชาธิปไตยทางเชิงรูปแบบและเชิงเนื้อหา เพื่อที่จะพัฒนาไปสู่ประชาธิปไตยเชิงเนื้อหานั้น เราก็ต้องการประชาธิปไตยเชิงรูปแบบก่อน ซึ่งอาจประกอบไปด้วย กระบวนการเลือกตั้ง พรรคการเมือง รัฐธรรมนูญ และกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกัน ให้สถาบันเหล่านี้ทำงานไปได้ก่อน แล้วหลังจากนั้น ประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาที่อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนจริง ๆ ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมีอำนาจในการตัดสินใจในการปกครองตนเอง มีสิทธิและเสรีภาพพื้นฐานทางการเมืองอย่างแท้จริง ก็จะเริ่มงอกเงยขึ้น (ประจักษ์: 2550) ดังที่กล่าวไปแล้วว่า รัฐธรรมนูญนั้นมีบทบาทและอิทธิพลต่อระบอบการปกครองพัฒนาในเมืองไทยมาก ดังนั้นเราจะลองมาพิจารณาพัฒนาการของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยว่ามีการพัฒนาประชาธิปไตยในเชิงรูปแบบและเนื้อหาอย่างไร และมากน้อยเพียงใด ผ่านการวิเคราะห์รัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ของไทย โดยเริ่มจากหมุดหลักที่สำคัญ หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 จนถึงปัจจุบันทั้งนี้จากการแสดงปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ โดยศาสตราจารย์ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้พูดถึงสังคมการเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ไว้อย่างน่าสนใจ ว่าประวัติศาสตร์การเมืองไทยในช่วงนั้นเป็นประวัติศาสตร์การต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลัง 3 กลุ่ม ซึ่งประกอบไปด้วย กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย กลุ่มพลังยียาธิปไตย[1] และกลุ่มพลังประชาธิปไตย เป็นวัฏจักรซึ่งเปลี่ยนแปลงควบคู่ไปกับวัฏจักรของรัฐธรรมนูญไทย ซึ่งลักษณะเด่นของระบอบการเมืองในยุคแรก ๆ หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจะมีลักษณะเป็น เผด็จการหรือคณาธิปไตยสูง แต่ก็มีรัฐธรรมนูญบางฉบับที่มีความเป็นประชาธิปไตยค่อนข้างมาก ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2489 และ 2492 แต่ก็เป็นรัฐธรรมนูญที่มีอายุการบังคับใช้แสนสั้น ต่อมามีการนำรัฐธรรมนูญฉบับปี 2475 มาแก้ไขเพิ่มเติมในปี 2495 ซึ่งเป็นผลมาจากความต้องการรักษาระบอบเผด็จการ ของกลุ่มอำมาตยาธิปไตย การรัฐประหารในปี 2500 ไม่ได้ทำให้สังคมการเมืองในสมัยนั้นเปลี่ยนแปลงไปแต่อย่างใด เป็นเพียงแค่การเปลี่ยนแปลงกลุ่มชนชั้นนำทางอำนาจเท่านั้น โดยที่การเมืองการปกครองยังคงเป็นระบอบเผด็จการอยู่ พิจารณาจากธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502  ก็มีเนื้อหาที่เสริมสร้างความเข้มแข้งให้แก่ระบอบเผด็จการหรือคณาธิปไตย ซึ่งก็คล้ายกับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2511 ที่มีธงอย่างชัดเจนในการมุ่งรักษาอำนาจของกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย โดยให้ข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ และให้อำนาจฝ่ายบริหารเหนือกว่าฝ่ายนิติบัญญัติเป็นอย่างมากอีกด้วย กล่าวคือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่สามารถดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีได้ เมื่อพิจารณาถึงช่วงนี้ก็ยังไม่เห็นวี่แววของประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาเลยแม้แต่น้อย ถ้าพูดถึงเชิงรูปแบบก็บอกได้ยากว่าเป็นรูปแบบที่สมบูรณ์เนื่องจากกระบวนการเลือกตั้งใจ บ้างก็เป็นการเลือกโดยประชาชน (ซึ่งก็มีการทุจริตในการเลือกตั้ง) และบ้างก็เป็นการแต่งตั้งผู้แทนราษฎรขึ้นมาเลย แม้ว่าจะมีรัฐธรรมนูญบางฉบับในยุคนี้ที่เป็นประชาธิปไตยค่อนข้างสูงแต่นี่กลับไม่ได้ช่วยในการพัฒนาประชาธิปไตยเลยต่อมาในปี 2516 กลุ่มพลังประชาธิปไตยก่อการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ทำให้อำนาจของกลุ่มอำมาตยาธิป-ไตยลดทอนลงไป แต่กลุ่มพลังประชาธิปไตยก็ยังไม่กล้าแข็งพอที่จะยึดกุมอำนาจรัฐได้ การเมืองการปกครองจึงมีลักษณะกึ่งเผด็จการกึงประชาธิปไตยเป็นหลัก การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในเดือนตุลาคม 2516 นี้ ส่งผลให้รัฐธรรมนูญปี 2517 มีความเป็นประชาธิปไตยค่อนข้างสูงและอยุ่ในระนาบเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2489 นั่นคือฝ่ายนิติบัญญัติสามารถถ่วงดุลฝ่ายบริหารได้มากขึ้น มีบทบัญญัติห้ามข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งกทางการเมือง นายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรีมากว่ากึ่งหนึ่งต้องเป็นสมาชิกวุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎร  แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็มีอายุการบังคับใช้ที่แสนสั้น กลุ่มพลัอำมาตยาธิปไตยกลับมามีอำนาจภายหลังการรัฐประหารเดือนตุลาคม 2519 และรัฐธรรมนูญฉบับปี 2519 ก็เป็นกลไกในการเสริมความเข้มแข็งให้แก่ระบอบเผด็จการ จนอาจกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีขึ้นมาเพื่อตอบโต้ฉบับ 2517 โดยเฉพาะ (รังสรรค์: 2545)แต่การเติบโตของขบวนการสิทธิและเสรีภาพภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 ทำให้กลุ่มอำมาตยาธิปไตยต้องมีการประนีประนอมกับขบวนการมากขึ้นและไม่สามารถธำรงอำนาจอยู่ได้นานเหมือนเคย การรัฐประหารเกิดขึ้นซ้ำอีกครั้งในปี 2520 แต่คราวนี้สาเหตุมาจากความขัดแย้งกันเองภายในกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย ส่งผลให้รัฐธรรมนูญฉบับต่อมาในปี 2521 ต้องประนีประนอมมากขึ้นโดยการนำเอารัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 มาปรับปรุงร่วมกับฉบับปี 2519 ซึ่งรัฐธรรมนูญใหม่นี้ทำให้ประเทศไทยเข้าสู่ยุค “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” เปิดทางให้นักการเมืองอาชีพขึ้นสู่อำนาจ ทำให้โครงสร้างของชนชั้นปกครองเปลี่ยน จากกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยไปสู่กลุ่มนักการเมืองอาชีพ ทำให้การบวนการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจซึ่งแต่เดิมเป็นของกลุ่มอำมาตยาธิปไตยต้องรั่วไหลออกนอกระบบราชการ กลายไปเป็นของกลุ่มนักการเมืองแทน ต่อจากนั้นกลุ่มนักการเมืองอาชีพก็ค่อย ๆ พัฒนาตัวเองไปเป็นกลุ่มพลังยียาธิปไตยกลุ่มพลังยียาธิปไตยเรืองอำนาจสุด ๆ ในยุครัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ (ปี พ.ศ.2531-2534) ชนิดที่กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยแทบไม่มีพื้นที่ในโครงสร้างอำนาจเลยก็ว่าได้ รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในครั้งนี้ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2521 เริ่มสร้างตนให้เป็นใหญ่ ยื้อแย่งและ “สวาปาม” ส่วนเกินทางเศรษฐกิจ ที่หามาจากกระบวนการกำหนดและบริหารนโยบาย จนมีผู้ขนานนามว่าเป็น Buffet Cabinet ซึ่งต่อมากลายมาเป็นข้ออ้างในการทำรัฐประหารโดยคณะผู้นำฝ่ายทหารในปี 2534 ก็เข้าอีหรอบเดิม แม้จะมีประชาธิปไตยเชิงรูปแบบโผล่มาให้เห็นบ้าง ซึ่งเป็นผลจากรัฐธรรมนูญ แต่ก็ไม่ได้ช่วยให้ประเทศมีการพัฒนาประชาธิปไตยขึ้นมาเลย กระแสการเรียกร้องประชาธิปไตย ขบวนการสิทธิและเสรีภาพที่มีขึ้นมานั้น ก็ไม่ใช่ผลมาจากตัวอภิมหาสถาบันที่เรียกว่า “รัฐธรรมนูญ” เอง[2] แต่กลับเป็นเพราะความรู้สึกไม่มีสิทธิและเสรีภาพจึงอยากเรียกร้องให้เกิด รัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นมากกว่า ดังนั้นอาจถือไม่ได้ว่ามีประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาที่มาจากผลของรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นแล้ว  ข้ออ้างของคณะรัฐประหารในปี 2534 ที่เรียกตัวเองว่า คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) นั้นก็คือเข้ามาปราบคอร์รัปชั่นในรัฐบาลชาติชาย ซึ่งประชาชนก็ให้การต้อนรับเป็นอย่างดี แต่ถ้าพิจารณาให้ดีจะพบว่ามีวาระซ่อนเร้นอยู่ในการกลับมาทวง “ที่” ของกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยคืน คณะรสช.ได้ดำเนินการให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ อันได้แก่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 ซึ่งมีความเป็นประชาธิปไตยด้อยกว่าโดยเปรียบเทียบกับฉบับปี 2521 ยังความไม่พอใจแก่ขบวนการสิทธิและเสรีภาพในเมืองไทย ซ้ำยังเป็นการสร้างคลื่นใต้น้ำในสังคมการเมืองไทยอีกด้วย แต่เนื่องจากคณะ รสช. ประเมินศักยภาพการต่อต้านของประชาชนเหล่านี้ต่ำเกินไป เมื่อพลเอก สุจินดา คราประยูร “ตระบัดสัตย์เพื่อชาติ” ขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในเดือน เมษายน 2535 ขบวนการประชาชนก็ออกมาคัดค้านแบะต่อต้านนายกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง จนนำไปสู่เหตุการณ์นองเลือด “พฤษภาทมิฬ” และจุดจบของรัฐบาลพลเอก สุจินดา คราประยูร (รังสรรค์: 2545) จากเหตุการณ์นี้จะเห็นอิทธิพลของรัฐธรรมนูญที่มีต่อกระบวนการประชาธิปไตยอย่างน้อยหนึ่งอย่าง คือ ประชาชนถูก “สถาบัน” ที่เรียกอีกอย่างว่า “รัฐธรรมนูญ” หล่อหลอมให้เข้าใจว่า การเลือกตั้งต้องมาจากประชาชน นายกที่ไม่ได้มาจากประชาชนเป็นนายกที่ยอมรับไม่ได้ ซึ่งในกรณีนี้จะเห็นได้ชัดว่า รัฐธรรมนูญได้สร้างประเพณีในการ “ขึ้นมา” ของนายก ว่าต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน ถือว่าเป็นการสร้างธรรมเนียมอันเป็นประชาธิปไตยเชิงรูปแบบให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม ไม่ว่าประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาจะเป็นอย่างไร (ซึ่งตามความเห็นของผู้เขียน ตั้งแต่ที่เขียนมายังไม่เห็นว่ามีประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาที่เกิดจากตัวรัฐธรรมนูญเลย) อย่างน้อยรัฐธรรมนูญก็มีประโยชน์อย่างหนึ่งตรงนี้ แล้วถ้ามองในแง่ดี เมื่อมีประชาธิปไตยเชิงรูปแบบแล้ว เราก็จะพัฒนาไปสู่ประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาได้ง่ายขึ้น (แต่ความเป็นจริงก็ทำให้คนที่มองโลกในแง่ดีลดลง …จะอย่างไรนั้น ต้องติดตามกันต่อไป) ภายหลังเหตุการณ์ดังกล่าว รัฐสภาได้ผ่านกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 รวม 4 ฉบับ ซึ่งไม่ได้ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 แตกต่างไปจากรากฐานเดิมเลย ยังคงเป็นรัฐธรรมนูญที่ให้คณะผู้นำฝ่ายทหารสืบทอดอำนาจทางการเมืองต่อไปได้ รัฐบาลนาย ชวน หลีกภัย ที่ขึ้นมาภายหลังเหตุการณ์ ก็ไม่เล็งเห็นความเสื่อมโทรมของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงไม่แสดงความกระตือรือร้นที่จะแก้ไขยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ หรือแม้แต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้ระบบการเมืองสะอาดบริสุทธิ์และมีประสิทธิภาพมากขึ้น ขบวนการสิทธิและเสรีภาพรวมทั้งแรงกดดันจากการเมืองภาคประชาชนจึงเข้ามามีบทบาทอีกครั้งในการเรียกร้องให้ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ บุคคลที่มีบทบาทสำคัญในการจุดปะทุกระบวนการปฏิรูปการเมือง คือ ร.ต.ฉลาด วรฉัตร (รังสรรค์: 2545) ที่เริ่มอดอาหารประท้วงจนกว่าจะมีการยกร่าง ซึ่งการกระทำดังกล่าว รวมทั้งแรงสนับสนุนการปฏิรูปการเมืองจากปัญญาชนและผู้นำในสังคม สร้างความกดดันให้แก่รัฐบาลมากจนต้องตั้งคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.)ขึ้น ซึ่งมีศาสตราจารย์นายแพทย์ประเวศ วะสี เป็นประธาน แม้จะเข้ามาเป็นประธานด้วยภาวะจำยอม แต่นายแพทย์ประเวศ ก็ทำงานอย่างเต็มที่ เพราะมองเห็นปัญหาต่าง ๆ ของสังคมไทย จึงเริ่มมีการใช้ยุทธวิธี สร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปการเมือง นำเสนอหลักในการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ แต่เสนอไปไม่ทันไร รัฐบาลนายกชวน ก็มีอันต้องยุบสภาไปเนื่องจากไม่สามารถตอบคำถามในความไม่ชอบมาพากลของนโยบายแจกเอกสารสิทธิ์ที่ดิน สปก.4-01 ได้ ต่อมามีการรณรงค์หาเสียง โดยที่พรรคชาติไทย นำโดยนาย บรรหาร ศิลปอาชา ชูนโยบายปฏิรูปการเมือง ส่วนพรรคประชาธิปปัตย์ นำโดยนาย ชวน หลีกภัย ไม่ได้สนใจนโยบายนี้ ผลที่ออกมาก็คือ นายบรรหารได้รับเลือก (จากประชาชน) ให้เป็นนายกรัฐมนตรี ก่อตั้งรัฐบาลใหม่ ที่ต่อมามีการนำเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมเสนอต่อสภา โดยจะจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับเพื่อเป็นพื้นฐานสำคัญในการปฏิรูปการเมือง และรัฐสภาก็มีมติรับหลักการ (รังสรรค์: 2545) และเกิดกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งต่อมากลายเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ที่นักวิชาการถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุดเทียบกับที่เคยมีมา และยังครอบคลุมประเด็นอื่น ๆ ในหลาย ๆ มิติอีกด้วย แต่อนิจจา กลุ่มประชาธิปไตยก็ไม่แข็งแรงพอที่จะยึดอำนาจรัฐได้ ต้องตกไปเป็นของกลุ่มพลังยียาธิปไตยทุกครั้งไป ครั้งนี้ก็เช่นเดียวกัน เป็นการเปิดทางให้แก่ระบอบทักษิณาธิปไตย ที่มีประชาธิปไตยเชิงรูปแบบ มีการเลือกตั้ง มีพรรคการเมือง และมีระบบการถ่วงดุลตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 แต่ความเป็นประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาก็ดูเหมือนจะมีขึ้นมาบ้างในช่วงแรก ๆ แต่ก็ได้ลดน้อยถอยลงไปตามระยะเวลาที่ พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จะเห็นได้จากการละเลยประเด็นเรื่องสิทธิและมนุษยชนหลายครั้งหลายคราด้วยกัน รวมทั้งข้อจำกัดในการวิจารณ์รัฐบาลหรือการตอบคำถามของรัฐบาลก็ไม่มี ส่วนหนึ่งการบังคับใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 ก็มีส่วนทำให้เกิดรัฐบาลพรรคเดียวที่ทำให้เกิดอำนาจเบ็ดเสร็จในสภามากขึ้น แต่ในขณะเดียวกันจากปรากฏการณ์ของระบอบทักษิณาธิปไตย ก็ทำให้เราได้เห็นปรากฏการณ์ “สนธิ” หรือกล่าวอีกอย่างคือ การชุมนุมเพื่อแสดงความคิดเห็นทางการเมืองครั้งใหญ่ที่สุดครั้งหนึ่ง และเป็นครั้งที่ไม่มีการเสียเลือดเนื้อด้วย ซึ่งสำหรับผู้เขียนเองรู้สึกว่าเหตุการณ์ต่าง ๆ เหล่านี้แสดงถึงการแสดงออกของความเป็นประชาธิปไตยที่ทุกคนควรมี และการที่เหตุการณ์ดำเนินไปโดยไม่มีคนบาดเจ็บหรือเหตุการณ์ปะทะกันนั้น ก็ทำให้ยิ่งใจชื้นขึ้นอีกว่า หรือ “เรา” กำลังจะมีประชาธิปไตย “จริง ๆ “ แล้ว แต่เหตุการณ์ไม่คาดฝันก็เกิดขึ้นเมื่อ คณะปฏิรูปการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) เข้ามาทำการรัฐประหาร โดยมีข้ออ้างว่าเพื่อความ “สมานฉันท์” ในประเทศ “ทำ” เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดเหตุรุนแรงระหว่างกันชุมนุมปะทะกันที่สนามหลวง ซึ่งทำให้ผู้เขียนต้องยอมรับว่า “บางทีเราก็อย่ามองโลกในแง่ดีจนเกินไป” จนถึงปัจจุบันนี้ เหตุการณ์ก็ยังอึมครึมอยู่ที่ว่า จะรับร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 หรือไม่ แล้วเหตุการณ์จะเป็นอย่างไรต่อไป เมื่อ คปค. กลายร่างมาเป็น คมช.(คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ) แล้ว จะดำเนินรอยตาม พลเอก สุจินดา  ครา-ประยูร หรือไม่ คำถามเกิดขึ้นมากมาย คงทำอะไรไม่ได้มาก (อีกแล้ว) เพราะตอนนี้เราก็กำลังถูกยึดสิทธิทุกอย่างไป แต่อย่างไรก็ตาม เท่าที่ผ่านมาตามความเห็นของผู้เขียน แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ จะส่งผลให้ประเทศไทยมีประชาธิปไตยเชิงรูปแบบอยู่บ้าง(เพราะไม่ค่อยแข็งแรงเท่าไหร่) แต่เราไม่เคยมีประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาอย่างแท้จริงเลยซักครั้งเดียว แล้วสิ่งที่เราคิดว่ามันเป็นประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาอยู่บ้างนั้น เกิดจากอะไร รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมคงตอบปัญหาเหล่านี้ได้  

Bibliography

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2544). กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย. www.econ.tu.ac.thรังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2550). การแสดงปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ :จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม. www.econ.tu.ac.thรังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2545). เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ. www.econ.tu.ac.th

[1] กลุ่มพลังยียาธิปไตย หมายถึง กลุ่มนักการเมืองที่ขึ้นสู่อำนาจตามกระบวนการเลือกตั้งโดยใช้วิธีการซื้อเสียงจนชนะการเลือกตั้ง เมื่อขึ้นสู่อำนาจแล้วก็ใช้อำนาจในการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกำหนดและบริหารนโยบาย จนทำให้ประชาชนพากันร้อง “ยี้” ดังนั้น ยียาธิปไตยจึงเป็นระบอบการเมืองของยี้ โดยยี้ และเพื่อยี้

[2] ผู้เขียนต้องการสื่อว่า มิใช่เพราะ “รัฐธรรมนูญ” เป็นสถาบันที่มีความเป็นประชาธิปไตย จึงทำให้ประชาชนตัดสินใจมีพฤติกรรมเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น  แต่ที่ประชาชนลุกฮือขึ้นมาเรียกร้องหรือมีพฤติกรรมแบบประชาธิปไตย ต่อต้านการกระทำแบบเผด็จการที่มีนั้น ก็เพราะว่าอยากได้ “รัฐธรรมนูญ” ที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นกว่านี้ต่างหาก

สมมติให้โลกมีประเทศ 2 กลุ่มคือ กลุ่มประเทศร่ำรวย และกลุ่มประเทศยากจน แต่ละกลุ่มประเทศตัดสินใจเลือกทางเลือกในการดำเนินนโยบายสร้างความเติบโตทางเศรษฐกิจเหมือนกันคือ ดำเนินนโยบายในทาง “ปล่อยมลพิษ” กับ “จำกัดมลพิษ” ทั้งนี้ ความอยู่ดีกินดีของกลุ่มประเทศหนึ่งไม่ได้ขึ้นกับการดำเนินนโยบายที่ตนเลือกเท่านั้น แต่ขึ้นกับการดำเนินนโยบายของอีกกลุ่มประเทศหนึ่งด้วย นั่นคือ การดำเนินนโยบายของแต่ละประเทศกระทบซึ่งกันและกัน และกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของโลก                ถ้าการตัดสินใจเลือกทางเลือกของกลุ่มประเทศทั้งสอง เป็นเกมแบบ Prisoners’ dilemma Game ผลลัพธ์ที่ประเทศทั้งสองมีโอกาสจะได้เป็นดังนี้

 กรณีที่หนึ่ง ถ้ากลุ่มประเทศทั้งสองเลือก ปล่อยมลพิษทั้งคู่ไม่ต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษ แต่โลกก็ต้องรับผลกระทบ ผลลัพธ์ที่แต่ละกลุ่มประเทศได้จะประโยชน์เท่ากับ 4 หน่วย ซึ่งในกรณีนี้เป็น Pareto Inferiorกรณีที่สอง ถ้ากลุ่มประเทศทั้งสองเลือก จำกัดมลพิษทั้งคู่ แม้จะต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษแต่โลกส่วนรวมก็ได้ประโยชน์ไปด้วยเป็นการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ผลลัพธ์ที่แต่ละกลุ่มประเทศได้จะประโยชน์เท่ากับ 6 หน่วย ซึ่งในกรณีนี้เป็น Pareto Superiorกรณีที่สาม ถ้ากลุ่มประเทศใดประเทศหนึ่งเลือก ปล่อยมลพิษ แต่อีกกลุ่มประเทศหนึ่งเลือกจำกัดมลพิษ กลุ่มประเทศที่เลือกปล่อยมลพิษจะไม่ต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษก็จะได้ประโยชน์เท่ากับ 8 หน่วย ส่วนกลุ่มประเทศที่เลือกจำกัดมลพิษต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษและยังต้องแข่งกับอีกกลุ่มประเทศหนึ่งอีกซึ่งจะเสียเปรียบมาก ได้ประโยชน์เท่ากับ 1 หน่วยกระบวนการตัดสินใจเป็นดังนี้                         ถ้ากลุ่มประเทศจนตัดสินใจเลือกทางที่ปล่อยมลพิษ กลุ่มประเทศรวยจะเปรียบเทียบทางเลือก ถ้าตนเลือกปล่อยมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 4 หน่วย แต่ถ้าเลือกจำกัดมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 1 หน่วย ดังนั้นเลือกปล่อยมลพิษ ถ้ากลุ่มประเทศจนตัดสินใจเลือกทางที่จำกัดมลพิษ กลุ่มประเทศรวยจะเปรียบเทียบทางเลือก ถ้าตนเลือกปล่อยมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 8 หน่วย แต่ถ้าเลือกจำกัดมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 6 หน่วย ดังนั้นเลือกปล่อยมลพิษ จะเห็นได้ว่า ทางเลือกปล่อยมลพิษ เป็นกลยุทธ์เด่นของกลุ่มประเทศรวย ซึ่งกระบวนการตัดสินใจของประเทศจนก็เป็นไปในทำนองเดียวกันนี้ นั่นคือได้ผลออกมาว่า ทางเลือกปล่อยมลพิษเป็นกลยุทธ์เด่นของกลุ่มประเทศจนเช่นกัน ดังนั้น ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม ทั้งสองกลุ่มประเทศก็จะเลือกทางเลือกที่ปล่อยมลพิษ ซึ่งถือว่าเป็น Risk Dominant Strategy คือเลือกทางที่ตัวเองจะ “ปลอดภัยไว้ก่อน” ในที่นี้หมายถึง เลือกทางเลือกที่ตนได้ประโยชน์มากที่สุด ภายใต้ข้อจำกัดที่ผู้เล่นฝ่ายตรงข้ามจะต้องเลือก โดยที่ฝ่ายเราไม่สามารถควบคุมการเลือกนั้นได้ แต่ผลลัพธ์ที่ออกมากลับกลายเป็นว่า ดุลยภาพไปอยู่ที่จุด Pareto Inferior คือจุดที่สังคมไม่ได้รับสวัสดิการที่สูงสุด โดยที่มีจุดที่สังคมได้รับสวัสดิการสูงสุดอยู่ที่จุด Pareto Superior ซึ่งไม่ได้เลือก นี่แสดงให้เห็นว่า การตัดสินใจของฝ่ายหนึ่ง ไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบที่จะมีต่ออีกฝ่ายมากพอ และมีความไม่แน่ใจ (Uncertainty) ว่าอีกฝ่ายจะเลือกเหมือนกันหรือไม่ ทำให้เกิดปัญหาความล้มเหลวในการร่วมมือกัน ไม่ทำให้สังคมเกิดสวัสดิการสูงสุด ในกรณีนี้โลกก็ต้องได้รับมลพิษมากต่อไป ในระยะยาวก็จะย่ำแย่ทั้งคู่                อย่างไรก็ดี หากมีกลไก หรือ “สถาบัน” ที่เข้ามาช่วยให้เกิดความใส่ใจต่อผลกระทบที่มีต่อฝ่ายตรงข้ามมากขึ้น มีสำนึกต่อสังคมมากขึ้น ก็จะช่วยแก้ปัญหาความล้มเหลวในการร่วมมือกันนี้ได้ โดยอาจจะให้ทำสัญญาว่าจะไม่ปล่อยมลพิษ และฝ่ายที่ไม่ยอมทำตามกติการ ก็จะต้องถูกลงโทษ โดยระบบการลงโทษที่โปร่งใสและมากพอที่จะควบคุมพฤติกรรมไม่ให้เกิดการหักหลังกันได้ อาจจะใช้วิธีปรับ โดยในกรณีต้องปรับอย่างน้อย 2 หน่วย เพื่อให้โครงสร้างสิ่งจูงใจเปลี่ยนไป เป็นการนำเอาต้นทุนสังคมมาทำให้กลายเป็นต้นทุนส่วนตัว (ภายใน) ให้มีผลต่อการตัดสินใจเลือกทางเลือกต่อไปถ้าการตัดสินใจเลือกทางเลือกของกลุ่มประเทศทั้งสอง เป็นเกมแบบ Assurance Game ผลลัพธ์ที่ประเทศทั้งสองมีโอกาสจะได้เป็นดังนี้

 กรณีที่หนึ่ง ถ้ากลุ่มประเทศทั้งสองเลือก ปล่อยมลพิษทั้งคู่ไม่ต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษ แต่โลกก็ต้องรับผลกระทบ ผลลัพธ์ที่แต่ละกลุ่มประเทศได้จะประโยชน์เท่ากับ 4 หน่วย ซึ่งในกรณีนี้เป็น Pareto Inferiorกรณีที่สอง ถ้ากลุ่มประเทศทั้งสองเลือก จำกัดมลพิษทั้งคู่ แม้จะต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษแต่โลกส่วนรวมก็ได้ประโยชน์ไปด้วยเป็นการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ผลลัพธ์ที่แต่ละกลุ่มประเทศได้จะประโยชน์เท่ากับ 6 หน่วย ซึ่งในกรณีนี้เป็น Pareto Superiorกรณีที่สาม ถ้ากลุ่มประเทศใดประเทศหนึ่งเลือก ปล่อยมลพิษ แต่อีกกลุ่มประเทศหนึ่งเลือกจำกัดมลพิษ กลุ่มประเทศที่เลือกปล่อยมลพิษจะไม่ต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษก็จะได้ประโยชน์เท่ากับ 2 หน่วย ส่วนกลุ่มประเทศที่เลือกจำกัดมลพิษต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษและยังต้องแข่งกับอีกกลุ่มประเทศหนึ่งอีกซึ่งจะเสียเปรียบมาก ได้ประโยชน์เท่ากับ 1 หน่วยกระบวนการตัดสินใจเป็นดังนี้                         ถ้ากลุ่มประเทศจนตัดสินใจเลือกทางที่ปล่อยมลพิษ กลุ่มประเทศรวยจะเปรียบเทียบทางเลือก ถ้าตนเลือกปล่อยมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 4 หน่วย แต่ถ้าเลือกจำกัดมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 2 หน่วย ดังนั้นเลือกปล่อยมลพิษ ถ้ากลุ่มประเทศจนตัดสินใจเลือกทางที่จำกัดมลพิษ กลุ่มประเทศรวยจะเปรียบเทียบทางเลือก ถ้าตนเลือกปล่อยมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 2 หน่วย แต่ถ้าเลือกจำกัดมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 6 หน่วย ดังนั้นเลือกจำกัดมลพิษ ในทำนองเดียวกันกับกลุ่มประเทศรวย ผลลัพธ์ที่ออกมาจึงมีดุลยภาพที่เป็นไปได้อยู่สองจุด (Multiple equilibrium) ซึ่งอาจเป็นไปได้ทั้งที่จุด Pareto Superior และ Pareto Inferior ซึ่งการตัดสินใจแบบนี้ถือว่าเป็นพฤติกรรมที่ตอบสนองต่อ Generalize increasing returns หรือคือการที่ผลตอบแทนในแต่ละทางเลือกจะเพิ่มมากขึ้น เมื่อจำนวนผู้เลือกทางเลือกนั้น ๆ เพิ่มมากขึ้น จะเห็นว่าผลประโยชน์เพิ่มขึ้นจริง (ดูจากตาราง) เพียงแต่ว่าดุลยภาพที่เกิดขึ้นจะไปอยู่ที่ไหน เราต้องมาพิจารณาจาก พฤติกรรมที่มีมาตั้งแต่อดีต (Path-dependency)อย่างในกรณีนี้ก็อาจพิจารณาว่ากลุ่มประเทศทั้งสอง เคยมีการร่วมมือกันมาก่อนหรือเป็นพันธมิตรกันในเรื่องต่าง ๆ มานานหรือไม่ มากน้อยเพียงใด ถ้ามีประวัติแบบร่วมมือกันนั้น ผลลัพธ์ที่ออกมาก็มีแนวโน้มว่าจะนำไปสู่จุดที่ร่วมกันจำกัดมลพิษและได้ Pareto Superior สูง แต่ถ้าตรงกันข้ามดุลยภาพก็อาจอยู่ที่ Pareto Inferior นอกจากนั้นยังสามารถพิจารณาจาก จารีต (Norm) ธรรมเนียม (Convention) และประเพณี (Custom) ได้อีกว่า “สถาบัน” เหล่านี้ในสังคมจะกำหนดให้การตัดสินใจเป็นไปในทางใด เช่น ถ้ากลุ่มประเทศรวยและจนมีธรรมเนียมประเพณีและสำนึกในการรักษาสิ่งแวดล้อมอยู่แล้ว ก็อาจทำให้ตัดสินใจเลือกทางที่จะจำกัดมลพิษทั้งคู่ได้                 เกมในลักษณะนี้มีความแตกต่างจากเกมแบบแรก ตรงที่ไม่จำเป็นที่สถาบันจะต้องเข้ามามีบทบาทกำหนดการตัดสินใจและลงโทษ เพื่อที่จะนำไปสู่ดุลยภาพที่สังคมได้ประโยชน์สูงสุดทุกครั้งไป[1] เพราะบางครั้งดุลยภาพที่ทำให้สวัสดิการของสังคมสูงสุดนั้นก็อาจเกิดขึ้นได้เอง ถ้าการตัดสินใจเลือกทางเลือกของกลุ่มประเทศทั้งสอง เป็นเกมแบบ Hawk-Dove ผลลัพธ์ที่ประเทศทั้งสองมีโอกาสจะได้เป็นดังนี้

กรณีที่หนึ่ง ถ้ากลุ่มประเทศทั้งสองเลือก ปล่อยมลพิษทั้งคู่ไม่ต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษ แต่โลกก็ต้องรับผลกระทบ ผลลัพธ์ที่แต่ละกลุ่มประเทศได้จะประโยชน์เท่ากับ -8 หน่วยหรือเสียประโยชน์ 8 หน่วย ซึ่งในกรณีนี้เป็น Pareto Inferior สุด ๆ ติดลบไปเลยกรณีที่สอง ถ้ากลุ่มประเทศทั้งสองเลือก จำกัดมลพิษทั้งคู่ แม้จะต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษแต่โลกส่วนรวมก็ได้ประโยชน์ไปด้วยเป็นการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ผลลัพธ์ที่แต่ละกลุ่มประเทศได้จะประโยชน์เท่ากับ 4 หน่วย ซึ่งในกรณีนี้เป็น Pareto Superiorกรณีที่สาม ถ้ากลุ่มประเทศใดประเทศหนึ่งเลือก ปล่อยมลพิษ แต่อีกกลุ่มประเทศหนึ่งเลือกจำกัดมลพิษ กลุ่มประเทศที่เลือกปล่อยมลพิษจะไม่ต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษก็จะได้ประโยชน์เท่ากับ 7 หน่วย ส่วนกลุ่มประเทศที่เลือกจำกัดมลพิษต้องเสียต้นทุนในการควบคุมมลพิษและยังต้องแข่งกับอีกกลุ่มประเทศหนึ่งอีกซึ่งจะเสียเปรียบมาก ได้ประโยชน์เท่ากับ -2 หน่วยกระบวนการตัดสินใจเป็นดังนี้                         ถ้ากลุ่มประเทศจนตัดสินใจเลือกทางที่ปล่อยมลพิษ กลุ่มประเทศรวยจะเปรียบเทียบทางเลือก ถ้าตนเลือกปล่อยมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ -8 หน่วย แต่ถ้าเลือกจำกัดมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ -2 หน่วย ดังนั้นเลือกจำกัดมลพิษเพราะเสียประโยชน์น้อยกว่า 6 หน่วย ถ้ากลุ่มประเทศจนตัดสินใจเลือกทางที่จำกัดมลพิษ กลุ่มประเทศรวยจะเปรียบเทียบทางเลือก ถ้าตนเลือกปล่อยมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 7 หน่วย แต่ถ้าเลือกจำกัดมลพิษจะได้ผลประโยชน์เท่ากับ 4 หน่วย ดังนั้นเลือกปล่อยมลพิษ ในทำนองเดียวกันกับกลุ่มประเทศรวย ผลลัพธ์ที่ออกมาจึงมีดุลยภาพที่เป็นไปได้อยู่สองจุด (Multiple equilibrium) ขึ้นอยู่กับว่าใครเป็นฝ่ายเลือกก่อน (First mover) ถ้าเป็นฝ่ายเลือกก่อนจะต้องเลือก “ปล่อยมลพิษ” อย่างแน่นอนเพราะได้ประโยชน์มากกว่า แบบไม่สนใจอีกฝ่ายขอเล่นบทโหดก่อนเลย ส่วนฝ่ายเลือกทีหลังก็ต้องจำใจเลือก “จำกัดมลพิษ” ไปโดยปริยายเพราะอย่างไรก็เสียประโยชน์น้อยกว่าจะไป “ตาต่อตา ฟันต่อฟัน”อย่างไรก็ตาม ถ้าหากไม่มีฝ่ายใดได้เลือกก่อน ทั้งสองฝ่ายก็จะต้องเลือกทางที่จะจำกัดมลพิษอย่างแน่นอน เพราะได้ประโยชน์มากกว่าการเลือกปล่อยมลพิษทั้งคู่ ดังนั้นถ้าอยากให้ดุลยภาพออกมาอยู่ที่จุด Pareto Superior ก็ต้องมี “สถาบัน” มาช่วยกำกับดูแลไม่ให้ฝ่ายใดก็ตามมีพฤติกรรมแบบ “โหด” หรือ Hawk เช่นการลงโทษผู้ที่เลือกปล่อยมลพิษมาก ๆ ให้ต้องจ่ายราคาแพง ๆ ในที่สุดเมื่อเจอสถาบันลักษณะนี้แล้ว ทุกฝ่ายก็จะปรับพฤติกรรมให้เป็นแบบ “อ่อนโยน” (ต่อโลก) มากขึ้นในความเป็นจริง ก็มีการสร้างสถาบันขึ้นมาควบคุมดูแล พฤติกรรมของประเทศต่าง ๆ ทั้งหลาย ในเรื่องการปล่อยมลภาวะก๊าซเรือนกระจกนี้ แต่สถาบันอย่าง Kyoto Protocol ก็ไม่ได้ผลและไม่นำไปสู่การร่วมมือกันในการจำกัดมลพิษทั่วโลก เนื่องจากยังมีประเทศ Hawk หลายประเทศ ยังไม่ยอมเซ็น อย่างเช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดี Protocol นี้ ยังไม่มีบทลงโทษที่เป็นรูปธรรมต่อประเทศที่ไม่ยอมทำตาม เลยอาจกล่าวได้ว่า การออกแบบสถาบันให้ได้ผลนั้นต้องมีกลไกการลงโทษที่เหมาะสมรวมอยู่ด้วย  

[1] แต่ไม่ได้หมายความว่า “สถาบัน” ไม่มีความจำเป็นเลย เนื่องจากบางครั้งที่ตัดสินใจออกมาเป็น Pareto Inferior “สถาบัน” ก็อาจเข้ามามีบทบาทได้เช่นเดียวกับเกมแบบ Prisoners’ Dilemma Game